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帝尧时代就有一批贤德人士，受到四方诸侯与皇族长辈的举荐。帝尧也爱惜人才，把他们都留下了。帝尧每日与这些贤德之士谈论国事，商讨治国良策。但帝尧并没有给他们安排具体官职，白白的浪费了，这些顶尖的治国贤才。
帝舜即天子位后，便与四方诸侯商议，为这些贤德之士，安排适合他们的职位。四方诸侯都支持帝舜主张，积极推荐这些贤德之士的特长，好安排他们做善长的职位。这些出自帝尧人才库的精英共二十二人，都是当时的栋梁之材。四方诸侯推荐皋陶为大理，大理是当时掌管刑罚的官，而皋陶为人公正，不徇私情，四方诸侯相信皋陶一定会公正断案，不谋私利。
四方诸侯与皇族长辈推荐了伯夷做掌管礼仪的官，使得君与臣之间，臣与臣之间，臣与民之间，民与民之间，见面和分手都有比较规范仪式感。这是人类最早的礼仪，尽管不太成熟，但已经有了雏形。用礼让去解决一些小的纠纷。使君臣百姓，上下都能礼让，减少了社会矛盾。用益去主管山泽，山林湖泽都能得到很好的利用。
上古时代交通不发达，中央集权的政令，很难下达到地方。政令不通畅，百姓的疾苦无从知晓。帝舜之前都是各个时代的君主，靠每三年一次的巡视，来了解民情，这根本就解决不了问题。帝舜与四方诸侯商议，在当时划分的十二洲，设置了州牧，选十二位贤德之士，来任各州的州牧，代理君主解决地方问题，设置地方官，是帝舜的发明创造。帝舜为新任的十二位州牧开会，告诉他们一定要发扬光大帝尧的功德，多为地方百姓做实事，处理好地方的民事纠纷，要以理服人，以德戴人，这样远方的外族，就都会归顺我们。
帝舜把这二十二个贤德之士，都安排了具体的职位，使国家的各个职能部门，都有专人负责，有这么多的治国贤才辅佐帝舜，工作效率有很大的提高。国家政治清明，人民安居乐业。各行各业都有很大的发展，远到各州近到各部门，各种事情都振兴起来了。帝舜还制定考核制度，每隔三年对各部门负责人，对各州州牧，实地考察一次。经过三次考核，九年时间的考验，每个负责人的功过都记录在册，帝舜根据三次考核，对贡献大的官员予以升迁，去做更重要的工作。对有过错或工作不给力，人民不满意的官员，帝舜给予贬谪，让有真本事的人来担当。
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